Politici overschatten bij het maken van wetten de burgers nogal eens
‘Wie niet past, loopt vast’, zo heet het jaarverslag van de nationale ombudsman. Hij concludeert dat ‘zelfredzaamheid’ de norm is voor de Nederlandse burger, maar dat aan deze norm in de praktijk door veel Nederlanders niet wordt voldaan. Er wonen in Nederland bijvoorbeeld meer dan twee miljoen laaggeletterden. Er zijn ouderen die de digitaliseringsslag niet meer (volledig) maken. Wetgever en beleidsmakers zien bovendien nogal eens over het hoofd dat 15 procent van de Nederlandse burgers zwakbegaafd is (een IQ van minder dan 85). De regelingen zijn ingewikkeld en een enkele fout heeft soms ingrijpende gevolgen. Ook al is die fout niet bewust gemaakt, en ook niet uit onwil.
Een tweede rapport dat in dezelfde periode verscheen, is van de hand van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR): ‘Weten is nog geen doen’. Iedere burger wordt geacht de wet te kennen. De WRR stelt dat achter veel beleid een veronderstelling ligt dat ‘weten’ automatisch leidt tot ‘handelen’. Maar de werkelijkheid is niet zo eenvoudig. Naast kennis zijn ook vaardigheden van belang als doelen stellen, omgaan met tegenslag en in actie komen. Ook hoogopgeleide burgers komen soms in de problemen door uitstelgedrag of door even niet op te letten. Het jaarverslag van de nationale ombudsman komt vanuit schrijnende praktijkgevallen tot de conclusie dat de overheid te makkelijk uitgaat van de ‘zelfredzaamheid’ van de burger. De WRR komt tot eenzelfde conclusie na bestudering van de wetenschappelijke literatuur en gesprekken met experts en betrokkenen.
huiswerk
De rapporten geven de wetgever op twee manieren huiswerk. Allereerst zal hij bij evaluaties van wetten de vraag moeten stellen of de wet reële verwachtingen blijkt te hebben van het handelend vermogen van de burger. Daarbij moet hij beseffen dat kennis hebben van nog geen doen betekent. Daarnaast moet bij het bedenken en maken van wetten de vraag gesteld worden of zelfredzaamheid in dat geval reëel is. Dit wegen is een opdracht voor de Eerste Kamer. Naast het controleren van de regering is het een kerntaak voor de Eerste Kamer om de kwaliteit van wetgeving te toetsen op rechtmatigheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. Het komt niet vaak voor dat wetten stranden in de Eerste Kamer. In het afgelopen parlementaire jaar werden slechts 2 van de 235 behandelde wetten verworpen. Veel vaker uiten senatoren hun zorgen en bedenkingen. Zij onderzoeken of burgers daadwerkelijk kunnen leven en werken met de nieuwe wet. Bijvoorbeeld bij de behandeling van de wet die de beperking van de gemeenschap van goederen voorstelde. Dat was een ingrijpende wijziging in het huwelijksvermogensrecht. Meerdere fracties oordeelden dat het nieuwe stelsel ingewikkelder en onoverzichtelijker is voor de burger dan de huidige zeer bekende gemeenschap van goederen. Het was voor mij en veel collega’s een belangrijke reden om tegen het wetsvoorstel te stemmen. De wet haalde de stemming echter nipt, met 38 stemmen voor en 37 stemmen tegen. Een krappe meerderheid voor een ingrijpende wijziging van het huwelijksvermogensrecht.
referendum
De rapporten van de nationale ombudsman en de WRR onderstrepen voor mij ook de belangrijke vraag of de burger die is vastgelopen in de regels hiermee terecht kan bij zijn politieke vertegenwoordigers. En weet hij zich daar echt gehoord? In het kwartaalbericht Burgerperspectieven onderzoekt het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) maatschappelijk onbehagen, pessimisme en politieke onvrede. Een op de zes burgers blijkt uitgesproken pessimistisch over Nederland. Een van de argumenten daarvoor is dat ‘de politieke elite’ zich niks aantrekt van de problemen van de boze Nederlander. Een door velen geopperde remedie is het referendum.
Maar geeft dat ook meer vertrouwen in de overheid? Zullen wetsvoorstellen er beter van worden? De Raad van State toonde zich dit jaar bezorgd over het functioneren van de vertegenwoordigende democratie. Het overdragen van besluitvorming zoals dat in een referendum gebeurt, past volgens de Raad van State niet binnen de huidige Grondwet. Temeer als volksvertegenwoordigers zich op voorhand gebonden verklaren aan de uitkomst. De verantwoordelijkheid voor besluitvorming over wetgeving mag niet op willekeurige momenten gedelegeerd worden. In ons stelsel ligt de verantwoordelijkheid voor samenhang, continuïteit en kwaliteit bij de wetgever. Dat is als het goed is terug te zien in de debatten: vanuit verschillende posities wordt gezocht naar een gemeenschappelijk belang, naar een compromis dat oog heeft voor meerderheden en minderheden.
wedstrijd
Elementen die passen bij de directe democratie veranderen het politieke werk meer in een wedstrijd van winnen en verliezen. Is het dan nog mogelijk om grote verschillen te overbruggen? Of zijn vertegenwoordigers dan uiteindelijk altijd meer gebaat bij het vergroten van het verschil om het eigen belang goed voor het voetlicht te krijgen? Het is op de lange termijn de vraag of de burger daarmee geholpen is.
De rapporten van WRR en de nationale ombudsman tonen aan dat wetten de kloof tussen de burger en de wetgever en dus de politiek kan verdiepen. Wie de kloof binnen onze democratie wil overbruggen, zal zich ook moeten bezinnen hoe de regering en de Tweede en Eerste Kamer samen, deze rol invullen. Is er een juiste verwachting bij het voorstellen van en instemmen met een wet? De rapporten laten zien dat verbetering nodig is, dat het huidige idee over wetten soms te weinig aansluit bij de realiteit van alledag.
Willem Witteveen
Een vruchtbaardere wetsopvatting is te vinden in het overtuigende pleidooi van oud-PvdA-senator Willem Witteveen (1952-2014). Hij doet dat in zijn boek De wet als kunstwerk. Een andere filosofie van het recht. Witteveen betoogt dat ‘de vaak onuitgesproken veronderstelling dat wetten een soort instrumenten zijn een vergissing is, of op zijn best een halve waarheid’. Hij voert een pleidooi om de wet als kunstwerk te zien en hoge eisen te stellen aan samenhang en begrijpelijkheid. Zodat de wet betekenis heeft voor de burger en niet een inwisselbaar instrument wordt waarmee de meerderheid kan realiseren wat zij wenselijk acht. ‘Want met de wet-als-instrument-houding wordt kwaliteit uiteindelijk ondergeschikt aan kwantiteit, inhoud aan proces en mens aan systeem.’
Wanneer de wetgever kiest voor zorgvuldigheid en reële verwachtingen, en beseft dat wetgeving meer is dan een voertuig om iets te regelen, zullen wetten beter aansluiten bij het dagelijks leven van de burger. Dat is een belangrijke bouwsteen voor het verkleinen van de kloof tussen burger en politiek. <
